国家数据局定调，适时对交易所/中心整合优化
数据交易所，建设按下暂停键，将提高综合服务能力。
12月26日，国家数据局发布《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见（征求意见稿）》（以下简称《意见》），其中第十三条明确提出“加强数据交易所（中心）管理，统筹优化布局，严控数量，适时开展整合优化”。
据查，这是国家层面首次在政策文件中对数据交易所/中心的数量管控与结构调整作出明确要求。
市场分析认为，这背后是对近年来数据要素市场“野蛮生长”后诸多深层问题的精准回应。
数据交易网分析团队此前统计，截至2025年7月，全国挂牌或正式运营的数据交易机构已超过50家，南方省份如广东、福建等地甚至出现一省多所（中心）的情况，而多数机构仍未摆脱政府主导建设，且市场化能力薄弱的困境。
更有部分成立三年以上的交易所仍未跑通商业模式，场内交易冷清与场外交易规模出现鲜明反差，更凸显出整合优化的紧迫性与必要性。
回溯数据交易所的发展历程，贵阳大数据交易所被誉为国内“首家数据交易所”，自2015年成立以来，各地对数据要素市场的热情持续高涨，尤其是2022年《数据二十条》发布后，多地纷纷将数据交易所/中心视为发展数据要素的“标配”，短时间内形成“遍地开花”的格局。
截至2025年6月，北京国际大数据交易所累计交易规模达2250TB，近三年年均增长率超200%；深圳数据交易所累计交易规模突破150亿元；上海数据交易所2024年交易额超50亿元，2025年上半年同比增长超50%，头部机构的实践虽显现规模效应，但更多中小交易所仍处于“空转”状态。
以南方某省份为例，除省级数据交易所外，两个地级市也分别设立了区域性交易平台，导致区域内数据资源分散，不仅难以形成协同效应，还因重复建设浪费了大量行政与社会资源。
这种“数量过载”的背后，是地方对数据交易所/中心功能定位的认知偏差。
中央财经大学中国互联网经济研究院副院长欧阳日辉曾指出，“地方政府往往高估交易所对经济的拉动作用，却低估运营难度”。不少将数据交易所简单等同于“数据撮合平台”，固守传统商品交易市场的抽佣模式，未能契合数据要素“可复制、非竞争性、价值依赖场景”的独特属性。
某中部省份数据交易所工作人员透露，其成立三年来，核心收入仍依赖政府补贴，市场化交易仅占总规模不足5%，难以满足企业对高质量数据集、数据分析报告等产品的需求，最终陷入“有平台无交易、有交易无利润”的恶性循环。
比数量过剩更突出的问题，是数据交易所的定位模糊与功能异化。
此前，行业内长期存在“公益属性”与“商业逐利”的摇摆，数据交易网此前已有撰文《数据交易所，需强化公益定位》。
一方面，福建、山西等省份近年已密集出台政策，明确将“公益属性”作为数据交易场所的核心定位，要求免费或低价提供主体准入、合规审核、产权登记等基础服务；另一方面，仍有不少交易所将盈利作为首要目标，过度追求交易抽佣，导致优质数据供给方因合规成本过高被挤出市场。
同时，公共数据开放失衡进一步加剧市场扭曲，部分部门因激励不足不愿开放公共数据，而平台企业凭借数据垄断形成闭环，高价值数据难以入场交易，最终导致场内交易供给不足，倒逼企业转向监管空白的场外黑市，这也是为何场外交易规模远大于场内交易的核心原因。
由于缺乏全国统一的交易规则与标准，不同省份的数据交易所执行差异化的准入门槛、交易流程与结算体系，尽管不同场合已提及多次“互认互通倡议”，但跨地区无法高效互认，跨区域数据交易需重复审核，制度性成本居高不下。
在此背景下，国家数据局提出的“整合优化”并非简单“砍数量”，而是通过结构调整破解市场失灵，推动数据交易所回归公共服务本源。
我们可大胆预测，未来数据交易所的整合优化，将围绕“分类施策、功能归位、差异化发展”展开。
根据《意见》要求，数据交易所需强化“综合服务功能”，重点承担合规保障、供需匹配、价格发现等基础公共服务，尤其要推动公共数据产品和服务通过交易所交易。
这与福建、山西等地强调的“公益属性”高度契合。同时，整合并非“一刀切”的趋同化发展，而是要引导交易所结合区域产业基础找准定位，如北京国际大数据交易所可依托科技创新资源，聚焦高质量数据集与AI训练数据交易；如深圳数据交易所可发挥产业互联网优势，探索产业链数据流通新模式；如贵阳大数据交易所则可继续深耕公共数据价值化，推动多元市场主体参与。
这种差异化布局，既能避免同质化竞争，又能形成“全国一盘棋”的协同效应。
在此过程中，如何平衡公益属性与市场化可持续性，是整合过程中的核心挑战。
《意见》提及的“探索数据作价出资”、“数据资产入表”等路径，与专家提出的“主体功能+增值服务”架构形成呼应。即基础服务如合规审核、产权登记实行普惠化，免费或低价提供；增值服务如数据产品开发、国际合作则可探索市场化模式。
数据交易所是我国首创，此次政策层面提出的“整合优化”方向，将促使我国数据交易所正从“百花齐放”迈向“有序协同”。
按照《意见》设定的目标，到2029年底，数据流通服务机构能力需显著提升，流通交易形态更加多元，全社会数据流通利用水平明显提升。
这意味着整合并非终点，而是通过优化布局让数据交易所回归“公共服务本源”，破解信任缺失与合规难题，最终推动数据要素更高效地流向实体经济。
正如市场人士所言，“数据交易所的成熟需要遵循行业规律”，在整合中找准定位，在规范中激发活力，才能为数字经济高质量发展筑牢数据市场基石，让数据要素真正成为推动高质量发展的 “新引擎”。
